Тема: Москва и область: путь интеграции

На форуме в Санкт-Петербурге 17-го июня с.г. прозвучало предложение Президента России о расширении города Москвы и создании столичного федерального округа. В этом предложении Д.И.Медведева просматриваются два основных аспекта – хозяйственный и политический.

Для городского хозяйства Москвы особо значимой является социально-экономическая и инженерно-инфраструктурная интеграция всей московской городской агломерации, включающей в себя собственно город Москву в пределах городской черты (формально совпадающей с административной границей субъекта федерации), а также пригороды, города-спутники, рекреации и защитные зеленые пояса, находящиеся в составе Подмосковья.

Вторым аспектом данного предложения является проблема осуществления Москвой столичных функций, функций федерального центра, что связано и с общим комфортом проживания, и с условиями работы в городе Москве федеральных органов власти и дипломатических представительств других государств. По моему мнению, данная функция не может быть ограничена неким выделенным участком территории в Московской области, а должна охватывать всю городскую агломерацию.

Известно, что проблемы мегаполиса решаются не только внутри него, но и за его пределами, и потому полноценным решением судьбы городской агломерации является, по-видимому, интеграция не только Москвы с ближайшими пригородами, но целиком Москвы и Подмосковья.

Я неоднократно выступал за полное объединение Москвы и Московской области в единый субъект Российской Федерации, но не получил поддержки на федеральном уровне по политическим и управленческим соображениям и не хочу вступать в дальнейшую бесплодную полемику по данному вопросу.

Однако не могу не отметить, что существующий сегодня уровень координации программ развития и функционирования систем Москвы и Московской области на уровне прежней столичной коллегии, очевидно, является недостаточным. Необходима интеграция на более высоком уровне.

В связи с этим предлагаю вернуться к двум основополагающим документам, нормы которых реализуются сегодня лишь частично или просто устарели: договору между городом Москвой и Российской Федерацией, который был некогда заключен и прочно забыт, и "органическому" закону о статусе столицы Российской Федерации вступившему в силу в 1993 году до принятия Конституции РФ, который уже не соответствует реалиям времени.

В соответствии с частью 2, статьи 70 Конституции РФ статус столицы РФ устанавливается федеральным законом. Закон этот существует, но должен быть обновлен и приспособлен к новым задачам. Однако его возможности ограничены частью 4, статьи 5 "Основ конституционного строя" Конституции РФ, декларирующей равенство между собой субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что также относится и к городу федерального значения Москве.

Выходом из сложной конституционно-правовой ситуации может быть использование части 3, статьи 78 Конституции РФ, предусматривающей делегирование полномочий субъектами РФ федеральным органам власти, а также положения части 3, статьи 11 "Основ конституционного строя" о возможности договорного разграничения прав и полномочий между субъектами РФ и Российской Федерацией и части 5 статьи 66 Конституции РФ о возможности изменения статуса субъекта РФ по взаимному согласию данного субъекта РФ и Российской Федерации.

В связи с наличием такого рода возможностей существует шанс рассмотреть как возможную схему интеграции Москвы и Московской области под эгидой Федерального центра без формального слияния двух субъектов РФ.

Первичным правовым источником такой интеграции мог бы стать трехсторонний договор, заключенный между федеральным центром, Москвой и Подмосковьем, утвержденный законодательными собраниями обоих регионов. При этом ряд полномочий субъектов Российской Федерации делегировался бы новому федеральному органу управления столицей вместе с определенными ресурсами в целях исполнения как общефедеральных, так и специальных столичных функций московской агломерацией. Для учета интересов обоих субъектов, сохраняющих ограниченную самостоятельность, в состав такого коллегиального органа ("Федеральной столичной коллегии") могли бы входить по должности губернатор Подмосковья и мэр Москвы, а также для исполнения общефедеральных функций и реализации целевых федеральных программ – вице-премьер Правительства РФ. Возглавлял бы такой орган с правом решающего голоса политический руководитель в ранге полномочного представителя Президента РФ по осуществлению столичных и смежных функций. Данный орган принимал бы директивные решения по важнейшим политическим и стратегическим вопросам городской агломерации, осуществлял бы контроль за их исполнением, а также, возможно, принимал подзаконные нормативные акты в части реализации столичных функций в московском федеральном округе.

В чем-то это напомнило бы управление Москвой в имперские времена, когда Московскую губернию (границы которой простирались дальше, чем сегодня границы Московской области) возглавлял генерал-губернатор (наместник), город управлялся главой городской управы вместе с городской Думой, в губернии действовал гражданский губернатор, а правительство назначало в Москву своего градоначальника. При этом рычаги управления сходились на Тверскую, 13 к наместнику, ответственному перед главой государства. Схема, можно сказать, была вполне эффективной и обеспечивала баланс и разграничение полномочий по уровням и целям.

На втором этапе положения трехстороннего договора о делегировании полномочий следует закрепить в новом федеральном законе "О статусе столицы Российской Федерации", где определенный раздел посвятить Московской области, а также в уставах города Москвы и Московской области, как в документах конституционного права. Также, на мой взгляд, необходимо принять указ Президента РФ об образовании федерального столичного округа и, возможно, соответствующее постановление Правительства РФ.

На третьем, заключительном правовом этапе необходимо будет внести изменения в ряд федеральных законов и законом обоих субъектов РФ, включая весь массив градостроительного законодательства обоих субъектов и ряд положений Градостроительного кодекса РФ.

Безусловно, данные изменения потребуют принятия нового Генерального плана города Москвы, плотно увязанного с территориальной схемой развития Московской области и генеральными планами ряда крупных населенных пунктов Подмосковья.

В этом случае возможно и необходимо будет просить Государственную Думу продлить для всего столичного региона сроки разработки генеральных планов и правил землепользования и застройки обоих субъектов, скажем, до 2015 года, что снимет острую временную напряженность, связанную с "проблемой 2012 года", когда по закону должны быть приняты во всех городах России генеральные планы и правила землепользования и застройки.

Михаил МОСКВИН-ТАРХАНОВ